Wonder News: Zapatero y las consultas populares

En 1986, el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, ejercía como profesor de Derecho Político de la Universidad de León. Acababa de aterrizar en el Congreso como diputado socialista, pero antes de su llegada a Madrid para iniciar una carrera política que le ha llevado a la Moncloa, tuvo tiempo de perfilar sus inquietudes intelectuales con un trabajo publicado en la revista LA LEY, especializada en el mundo del Derecho.

El trabajo se titula El Referéndum Consultivo del Artículo 92 de la Constitución Española de 1978: Un Análisis Crítico, y en él el presidente del Gobierno arremete contra a redacción del citado artículo, que, en su opinión, no sirve para acercar a los ciudadanos ‘al ideal democrático”. Zapatero habla de que la apelatio ad populum (la apelación al pueblo) puede llegar a convertirse en “un arma peligrosa”, toda vez que puede degenerar en un plebiscito. Y lo que es todavía peor. Zapatero critica que la Constitución hable de referéndum consultivo, lo que es radicalmente contrario al ejercicio de la soberanía popular. Si los ciudadanos deciden una cosa, eso es Ley, viene a decir el presidente del Gobierno, de ahí que sobre el apelativo de ‘consultivo’.

En su escrito, Zapatero parte de un hecho. “En la fase actual del Estado constitucional democrático, en la que reina el imperio de la democracia indirecta, fundamentalmente a través del papel mediador de los partidos políticos, existe una tendencia, tanto en los textos constitucionales como en la praxis política, a acoger con muchas reservas las instituciones de democracia semidirecta”. Es decir, es su opinión, “la ley del péndulo parece inclinarse en la hora actual hacia el lado de las tesis representativas, a diferencia de lo sucedido en el período de entre guerras”, cuando las consultas populares estuvieron en pleno apogeo como un instrumento de democracia directa.

En su opinión, esa oscilación del péndulo tiene que ver con la demostración empírica de que la introducción de esas fórmulas (los referendos) no produce “la sanación de los vicios del parlamentarismo (recuérdese lo sucedido en el régimen de Weimar); y de otra parte, al igual que sucediese en determinados momentos del siglo XVIII, la apelatio ad populum ha servido, en ocasiones, para quebrar lo que podríamos considerar como el último gran avance de la racionalización de la política por el Derecho: la consolidación del principio de constitucionalidad”.

Para el presidente del Gobierno, el problema actual de las democracias no es la partitocracia, “sino conseguir que los partidos funcionen... que los partidos sean reconocidos como intérpretes concretos de las grandes masas de la población y eso es lo fundamental”.

Fraga y las consultas populares

Zapatero recuerda en su artículo que durante los debates constitucionales, existía una posición más restrictiva en el uso de referendos apoyada por los grupos socialista y centrista. Frente a ellos, asegura el presidente del Gobierno, “el diputado Fraga Iribame defendía un reconocimiento amplio de las instituciones de democracia semidirecta, sustentando su postura con argumentos como el siguiente: ‘Entiendo que el tema de la democracia semidirecta y directa es un tema capital en el equilibrio de la verdadera democracia. Pertenezco a un partido populista que no acepta el desprecio a la plebe, que implica el desprecio de los plebiscitos”.

Dicho esto, el actual inquilino de la Moncloa asegura que tal y como está redactado el artículo 92 de la Constitución, puede hablarse de un “referéndum de orientación plebiscitaria”, de ahí sus críticas a la Carta Magna, ya que, “sin que se pueda negar que se inscribe en una lógica de normalidad democrática, no es menos cierto que sería miope no advertir las potencialidades intrínsecas de una consulta popular que únicamente se puede poner en marcha por iniciativa del presidente del Gobierno”. Y que, además, tiene por objeto algo tan excepcional e indeterminado como es una ‘decisión política de especial trascendencia’, como dice la Constitución. Como se ve, una carga de profundidad contra la redacción del artículo que establece los términos básicos para poder celebrar un referéndum.

“Desde nuestra óptica, continúa Zapatero, la configuración que nuestro Ordenamiento hace de la iniciativa del referéndum desvirtúa en buena medida la función lógica que deben de tener las instituciones de democracia semidirecta y es una puerta abierta a riesgos innecesarios”. Lo que critica es que la atribución de la iniciativa referendaria al Jefe del Gobierno “desnaturaliza esa función de control, de participación, de complemento del sistema, que en los sistemas representativos han de cumplir las instituciones de democracia semidirecta”.

Su conclusión es contundente. “Hubiera sido más deseable que la Constitución no hubiera atribuido al presidente del Gobierno la iniciativa para convocar la consulta popular y como mal menor que hubiese exigido una mayoría” En su opinión, “dado que el texto constitucional permite someter a referéndum cualquier decisión política de especial trascendencia, lo que por otra parte no deja de ser un concepto jurídico indeterminado, y dado que el resultado del referéndum no tiene (al menos teóricamente) efectos jurídicos, nos podríamos encontrar con supuestos de consultas populares en los que se sometiese al dictamen de los ciudadanos cuestiones que por su propia naturaleza pudieran producir determinados efectos políticos que abrieran caminos a posibles violaciones del orden constitucional”.

Referendos y plebiscitos son la misma cosa

A las vista de estos juicios, Zapatero no se anda por las ramas al criticar el texto constitucional en ese apartado. “Las reflexiones anteriores, asegura, nos llevan a efectuar un juicio negativo de la conformación del objeto o materia susceptible de ser sometida a referéndum. Su indeterminación, la ausencia de límites, y los riesgos implícitos que contiene, no permiten un juicio diferente”. En cualquier caso, asegura, es necesario precisar que todo intento de diferenciación entre el referéndum y el plebiscito ha de ser acogido con una cierta dosis de escepticismo, ya que en la actualidad ambos términos se utilizan frecuentemente en la literatura científica y en los textos constitucionales para designar realidades similares”.

Zapatero achaca la mala redacción de la figura de los referendos a “la bisoñez de nuestra democracia”, al mantener una actitud de prudencia a la hora de abordar la problemática de la democracia semidirecta. Ahora bien, insiste, “esa actitud de prudencia se convirtió en una postura de inseguridad. Inseguridad, porque si de lo que se trataba era de racionalizar las figuras de democracia semidirecta, no se comprende cómo se introduce un tipo de referéndum tan problemático como lo es el referéndum consultivo”.

“Racionalizar, reitera Zapatero, es reducir a normas razonables la realidad”, y por ello esgrime que la realidad y la razón obligan a considerar una consulta popular como decisoria. “La práctica ha demostrado, sostiene, que llamar a un referéndum ‘consultivo’ es un cauce a una posible crisis constitucional que se produciría, sin duda, si algún poder público actuase en contra de un pronunciamiento popular”.

El presidente asegura que a la luz de estos argumentos, “no es posible un juicio favorable de la institución del art. 92 de la Constitución”.

Su última frase parece premonitoria. “Esperemos que la utilización de esta figura se efectúe con conciencia de los riesgos que contiene. No olvidemos que las normas pueden tener una fuerza actuante, aunque no estén adaptadas a las circunstancias de la realidad. Quizá en el fondo de todo esto lo que sucede es que las clásicas instituciones de democracia semidirecta no sirven en la actualidad para un mayor acercamiento al ideal democrático”. Palabra de presidente en sus tiempos de profesor de Derecho Político.